第320章 我國行政法典編纂應設置財產權“準徵收”規範體系

 一是我國現行實定法並未明定財產權“準徵收”法律制度，難為解釋論提供直接的素材。一般而言，運用解釋論方法的目的，往往是對現行實定法的法律規範之內涵和外延求得準確理解，進而獲至妥當適用的目標。換言之，服務於司法適用目標的解釋論範式，其主要功能是對現行實定法上的規範之內涵和外延予以澄清，以釐定其應有邊界。在這一背景下，如果解釋論所指涉的對象在現行實定法上處於缺位狀態的話，那麼適用這一範式的前提亦就難以成立。如前所述，由於財產權“準徵收”在我國現行實定法上處於缺位狀態，關涉何為財產權“準徵收”、如何判斷財產權“準徵收”以及財產權“準徵收”補償機制如何，等等，諸如此類的問題，亦就難以一一藉由解釋論範式獲至妥當的求解。 

 二是藉由解釋論範式亦僅是為個案的法律適用提供便宜，難以全面回應現實訴求。相對而言，司法實踐中運用解釋論範式更主要是為個案的法律正確適用提供便宜。“解釋是一個變色龍”。同樣的法律規範，其內涵因法官主觀價值判斷的差異，而存在明顯不同的理解。在這一背景下，如果立法不對財產權“準徵收”法律制度展開系統性規定，而完全依憑法官自身的主觀判斷來處理話，可能會造成“同案不同判”現象的大量發生，進而難以體現司法的公信力，更遑論滿足當下社會的現實訴求。 

 三是藉由立法論範式導入財產權“準徵收”，能夠最大限度指導實踐工作的開展。財產權“準徵收”的實定法化，亦就意味著立法上需要對這一法律制度展開系統性的建構，以此可為司法實踐的順利開展提供明確的、具體的規範指導，進而可最大限度地避免解釋者主觀上的恣意而帶來的裁判不公現象的發生。 

 上文已對財產權“準徵收”在我國的落地方式進行了分析。不過，隨之而來的問題是：我們能否藉由現行的規範技術在我國行政法典中成功導入財產權“準徵收”呢？對此，在筆者看來，答案是肯定的，即法技術上，我們能夠實現上述目標。具體而言： 

 一方面，在我國行政法典編纂中導入財產權“準徵收”，不會與其他制度產生衝突、不會造成規範牴牾現象的發生。自法理角度而言，實證法中的任何一項法律制度均有其獨特的價值和功能，其它制度所不可替代。制度擔負的功能和價值決定其存在的方式。從某種意義上講，在我國行政法典編纂中之所以需要導入財產權“準徵收”，主要是由該制度所具有的獨特功能和價值決定的，即解決國家公權力對私有財產權限制所引發的系列法律問題。具體來講，在我國現行的實定法體系中，國家公權力對私有財產權的限制程度究竟屬於“適度限制”還是“過度限制”；在構成“過度限制”時是否需要給予補償；如果需要給予補償，那麼應如何補償；等等。諸如此類的問題，只有在立法上系統性地明定財產權“準徵收”法律制度，方可獲得妥當的答案。換言之，在我國現行的實定法規範體系之下，尚無具體的法律制度能夠回答上述現實而又具體的系列問題。從這個角度說，在我國行政法典編纂中導入財產權“準徵收”，不會與其他制度產生衝突、不會造成規範牴牾現象的發生。 

 另一方面，自法學方法論而言，藉由相應的轉介性規範可以實現財產權“準徵收”在公私法兩個領域的順利接軌目標。一般而言，民事規範法律屬性的準確定位，乃是民事法律制度正確建構的邏輯前提。依民法原理，民事規範存在簡單規範和複雜規範之分，後者又可進一步分為任意性規範、倡導性規範、授權第三人規範、強制性規範和混合性規範。這些法律規範既各司其職，又相互配合，構成相對完整的法律規範體系。不過，在筆者看來，需要補充的是，複雜規範的類型還應該包括轉介性規範。這是實現公私法接軌的重要手段。如前所述，所謂財產權“準徵收”乃是國家公權力對私有財產權形式上的限制，但卻構成實質上的剝奪，受限財產權人為此而承受“特別之犧牲”，此時需要對受到“特別犧牲”之財產權人給予公平、合理的補償，方可達至公權與私權、公益與私益之平衡。從這一概念的界定來看，財產權“準徵收”規範的制度設計勢必會涉及公私法兩個領域。不論是私法層面圍繞這一制度所展開的設計，還是公法層面圍繞這一制度所展開的設計，均是這一法律制度整體性面向所不可或缺的重要組成部分。基於此，為保障財產權“準徵收”規範配置的妥恰，根據不同法域之屬性、功能上的差異，亟需要藉由轉介性規範來連接公私法兩個領域，以實現其體系化、秩序化、和諧化的目標。 

 四、我國行政法典中財產權“準徵收”的規範樣態 

 基於上文的論述，不難看出，在中國語境下，財產權“準徵收”的生成，乃是現代財產權公益徵收法律制度區別於傳統財產權公益徵收法律制度的顯著標志。基於對現實訴求的積極回應，現代財產權公益徵收法律制度應涵括財產權“轉移剝奪”與財產權“過度限制”二元類型。我國的實定法是否明定財產權“準徵收”，並對此展開相應的制度構造和規範表達，是衡量我國財產權公益徵收法律制度是否與市場經濟接軌，是否具有內在的邏輯理性，是否現代化、科學化、理性化的重要標誌。鑑於此，在將來我國的行政法典編纂之際，在其中設置財產權“準徵收”規範，以此克服現行實證法財產權公益徵收法律制度設計的缺漏，實現其從“傳統”向“現代”、從“一元”向“二元”的轉變，無疑必要而又迫切。當然，這亦就需要從微觀層面回答以下三個問題：一是財產權“準徵收”規範放在我國行政法典何種位置較為妥當？二是我國行政法典導入財產權“準徵收”規範後，如何使其與行政法典內、外體系相融貫？三是我國行政法典中的財產權“準徵收”規範樣態如何設計？ 

 （一）財產權“準徵收”規範宜放在行政法典何種位置 

 儘管目前學界圍繞行政法典編纂的體系結構安排這一重要問題尚存爭議，但從目前支持編纂行政法典的呼聲來看，其主流觀點還是主張採用類似民法典下的“總則編+分則編”模式。就行政法典總則編而言，雖然學理上對其具體內容包括哪些、如何體系化地安排這些內容等看法不一，但基本上認為立法目標、調整對象、基本概念、基本原則、行政法律關係、行政組織、行政活動、行政監督、行政救濟、行政保障等內容是其應該必備的範疇；就行政法典分則編而言，學理上一般認為應按行政組織編、行政活動編、行政程序和信息公開編、行政監督編、行政救濟編來安排其體系結構。在上述背景下，筆者認為我國的行政法典宜在總則之行政活動這一章對財產權“準徵收”作原則性規定；在分則之行政活動這一編對財產權“準徵收”作具體規定。其理由如下： 

 第一，在行政活動部分對財產權“準徵收”作出規定，與行政活動的內涵、範圍相吻合。就行政法的法理而言，行政活動的內涵較為豐富、範圍較為廣泛，既包括傳統的行政規則制定（比如行政法規、行政規章、行政規範性文件等）、行政規劃和行政決策、典型的行政執法行為（比如行政強制、行政處罰、行政徵收徵用、行政給付、行政確認、行政許可、行政獎勵等），亦包括行政指導、行政協議、行政調解、行政裁判以及各種新型行政行為等。如前所述，儘管財產權“準徵收”與傳統徵收存在明顯的區別，但二者均是國家行使公權力的結果，與行政強制、行政處罰、行政給付、行政確認、行政許可、行政獎勵等行政行為相似，均屬於行政活動範疇下的典型行政執法行為。因此，從這個角度而言，在行政活動範疇下對財產權“準徵收”作出相應的規定，實屬妥當。 

 第二，在行政活動部分對財產權“準徵收”作出規定，是制度安排體系化、秩序化的內在需要。在行政活動部分設置財產權“準徵收”規範，能夠較為明確的展示出我國法踐行了財產權公益徵收二元化模式：“財產權剝奪”型下的傳統公益徵收模式+“財產權過度限制”型下的“準徵收”模式，或者說，是“財產權剝奪”型下的傳統公益徵收模式與“財產權過度限制”型下的“準徵收”模式藉由實證法方式最為妥切表達的體現。實際上，儘管這兩類模式，在概念、特徵等方面具有許多差異，但二者本質上均屬於對財產權的公益徵收，財產權人均因此而遭受“特別犧牲”。因此，從權利保障角度講，將二者並列規定於同一編中實屬妥當。此外，將這兩類模式並列的規定於前後條文中，具有明顯的結構清晰、層次分明、邏輯合理等優點，而這無疑是法體系協調的內在需要。 

 第三，在行政活動部分對財產權“準徵收”作出規定，是便於現有立法、行政和司法工作開展的需要。如果不將財產權“準徵收”放到上述所講的位置，而是置於行政法典其他各分編的話，至少具有以下弊端：一是打亂了傳統公益徵收與“準徵收”在體系結構上的佈局，難為行政執法和司法適用提供便利；二是降低其他各分編內部體系上的協調性。實際上，在其他各分編內部的體系較合理的情形下，再導入財產權“準徵收”規範，不僅影響各分編內部脈絡之融貫性、秩序性目標的實現，而且勢必會影響到現行立法工作的順利開展。 

 （二）財產權“準徵收”規範與行政法典內、外體系如何融貫 

 現代社會，公私法之間的關係呈現出模糊化、交融化的局面。因而不論是在各類私法性規範體系中，還是在各類公法性規範體系中，國家公權力對私有財產權限制的規範樣態十分常見。從這些規範樣態的內在結構來看，我們大致可將其分為兩類：一是不予補償的限制性規範；二是應予補償的限制性規範。前者如《礦產資源法》第20條、第25條、第30條，《野生動物保護法》第13條，《環境保護法》第29條，《自然保護區條例》第10條、第18條、第26條，等等；而後者如《礦產資源法》第36條、《石油天然氣管道保護法》第14條、《野生動物保護法》第9條、《環境保護法》第31條、《自然保護區條例》第27條，等等。由此而來的難題是，在上述兩類規範中，是否給予補償的區分基準何在？如何從解釋論層面探尋其背後的邏輯和機理？顯然，對此類問題的回答，乃是從法原理層面釋明上述規範立論的基礎；如果我們不認真對待這一議題，不僅會傳遞出立法隨意化的負面信號、影響到“規範公權、保障私權”目標的實現，而且會導致現行法體系內部的牴牾、衝突等負效應的發生。 

 在筆者看來，將財產權“準徵收”導入到我國行政法典，可以較為妥當地處理上述難題。如前所述，在財產權“準徵收”語境下，國家公權力對私有財產權的限制屬於“過度限制”範疇，此時受限財產權人遭受了“特別之犧牲”，給予公平、合理的補償，實屬公權與私權、公益與私益平衡之內在需要。循此原理，在上述兩類規範結構中，如果明定需要補償的話，我們可以將其立論基礎解釋為“準徵收”原理的支撐；反之，則屬於財產權“適度限制”範疇。這一做法不僅為立法者制定此類規範提供了邏輯和價值層面的指引功能，而且可消解實定法體系上的內在衝突。當然，此種情形下的法體系上的協調性、秩序性目標之實現，乃是藉由“準徵收”原理來作為解釋論基礎的。故而，可以說，財產權“準徵收”在我國行政法典上的落地，無疑為行政法典內、外體系之融貫目標的實現提供了法原理上的支撐。 

 在此，需要注意的是，就上述兩類規範在我國實定法上的數量來看，不予補償的限制性規範要明顯多於應予補償的限制性規範。實際上，如果認真加以檢視，許多情形下的財產權限制是構成“準徵收”的，屬於應予補償的限制性規範，因而其規範結構中應該納入補償性規定，但結果往往是以不予補償的限制性規範樣態出現。造成這一現狀的原因很多，“準徵收”制度在我國實定法層面的缺失無疑是重要的原因。因此，從這個角度來講，在財產權“準徵收”導入我國行政法典後，以該制度邏輯和機理為指引，對部門法中廣泛存在的不予補償的限制性規範之妥當性予以審思和評估，對不當規定予以修改、妥當規定繼續保留，無疑成為一項重要而又緊迫的法制課題。 

 （三）財產權“準徵收”規範結構如何設計 

 在前述基礎上，接下的工作應是：在行政法典中設計出財產權“準徵收”規範的具體條文。就此而言，方法論層面需要回答：以單一的條文形式原則性、概括性地揭示這一規範樣態，還是藉由數個條文具體性、詳細性地表達這一規範樣態？從理論上講，這兩種做法各有利弊，究竟選擇何者，由規制對象自身屬性來決定較為妥當。如前所述，財產權“準徵收”牽涉到公私法兩個領域，包含概念識別、典型類型、判定基準、補償體系、救濟機制等諸多內容。故而，藉由單一的條文來表達其規範樣態，不僅難度較大，而且實踐效果未必妥當；相反，儘可能地通過規範群形式來詮釋這一制度的樣態，一來能夠最大程度實現這一制度的具象化目標；二來便於實踐操作。此外，考慮到行政法典的公法屬性，關涉財產權“準徵收”的私法性內容可藉由轉介性規範來處理甚有必要。 

 遵循上述方法論範式，筆者對財產權“準徵收”的規範群作如下設計： 

 第xx條：財產權準徵收是立法或者政府管制措施等對民事主體財產權的過度限制構成實質剝奪，權利人因此而承受特別犧牲，並有權請求國家給予公平、合理的補償。 

 第xx條：財產權準徵收包括佔有準徵收和管制準徵收。 

 第xx條：認定財產權準徵收，應當考慮受限財產權的對象、性質、結果、損失程度、國家政策等因素。 

 下列情形不屬於財產權準徵收： 

 （1）因財產自身的危險性而受限遭受的損失； 

 （2）因公害防止而對財產限制造成其損失的； 

 （3）其它不構成財產權“準徵收”情形的。 

 第xx條：國家應當對財產權準徵收中承受特別犧牲的當事人按照市價標準，給予公平、合理的補償。 

 第xx條：財產權準徵收補償除適用補償金方式外，也可以適用容積轉移、開發權交易、稅費優惠、替代金等方式。 

 第xx條：因財產權準徵收補償發生爭議的，當事人可以先向行政機關申請行政複議，對複議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。