第320章 我國行政法典編纂應設置財產權“準徵收”規範體系

 （一）法思想：提升行政法典中財產權公益徵收規範的先進性 

 不論我國的行政法典將來採取何種體例編制，財產權公益徵收制度自當作為其重要的制度範疇。從宏觀維度說，現代財產權公益徵收立法是否先進的重要衡量標誌是，法思想上是否真正踐行“保障被徵收人的財產權”理念。這是決定公益徵收法律制度理性化展開的內核和命脈。因此，從立法的基本要義來講，認真對待財產權公益徵收立法之法思想這一重大議題，頗為重要。鑑於這一背景，我國將來的行政法典編纂中導入財產權“準徵收”法律制度，契合了“保障被徵收人財產權”的基本要義，有助於從法思想層面提升現代財產權公益徵收立法的先進性。 

 具體來講，就財產權保障之內容而言，理論上有“存續保障”和“價值保障”兩種類型之分。前者主要是指財產現有存續狀態之保障，以使人民可就財產依其現狀繼續為佔有、使用、收益和處分。法理上，確保財產之存續狀態不改變，是傳統財產權保障最為基本、最為重要的內涵，藉此可對抗國家的違法侵害。故而，財產權的保障首先是“存續保障”，它是傳統財產權保障的核心部分、是維繫個人基本生存和人格尊嚴的前提和基礎。此外，財產權的“存續保障”旨在強調財產權這一基本權利的防禦性功能。而就後者而言，其主要是指為了達到財產本身價值的保障，將應受保障的財產權擴張到所有具有經濟上財產價值之權利。換言之，財產權的“價值保障”非以維持財產權的現有狀態為目的，而是側重於財產權價值的保護。故而，在財產權受到剝奪或者過度限制時，國家應給予補償，以填補財產權價值所受到的損失。財產權的存續狀況改變是財產權的“存續保障”向“價值保障”轉變的前提。基於財產權“存續保障”的基礎性地位和高強度防禦侵害的保護結構，以及防止國家公權力隨意架空公民財產權“存續保障”之情形的發生，現代各國公益徵收立法無不就財產權的“存續保障”向“價值保障”之轉變設定嚴格的法定要件：正當理由（基於公共利益之需要）、公正或合理之補償、具備或符合相應的法定程序、比例原則。從這些要件看，即使某特定項目構成公益徵收的正當理由，但無公正、合理之補償、不符合相關的徵收法定程序，國家公權力亦不可剝奪財產權的“存續保障”。須注意的是，儘管財產權“存續保障”和“價值保障”二者的內涵、地位不同，但本質上均是對財產權的保障。財產權的“存續保障”為公益徵收程序的啟動設置了嚴格的法定要件；財產權的“價值保障”則為公益徵收補償的公正、合理提供了支撐。 

 循此邏輯，當下我國財產權公益徵收立法在“財產權保障”這一重要議題上尚存諸多弊端：一方面，現行實定法上關涉財產權公益徵收模式的規定尚不能滿足財產權“存續保障”之要求。如前所述，我國現行實定法上關涉財產權公益徵收模式，踐行的乃是傳統單一的“剝奪”型機制。在這一模式下，國家公權力只有對財產權進行了“剝奪”，方能構成財產權公益徵收。然而，從實踐看，國家公權力對財產權形式上的限制，但卻構成實質上剝奪（亦即財產權“準徵收”）的情形非常普遍。如果立法仍然恪守財產權剝奪為公益徵收的單一模式、掩蔽或淡化財產權“準徵收”這一現代財產權公益徵收模式，不僅不符合財產權公益徵收模式從“傳統”向“現代”的走向，而且與財產權“存續保障”這一價值理念背道而馳。另一方面，現行實定法上關涉財產權公益徵收補償對象或範圍的規定尚不能滿足財產權“價值保障”之要求。如前所述，我國現行實定法關涉財產權公益徵收模式踐行單一的“剝奪”型機制。在這一模式下，只有受剝奪的財產權人方可獲得相應的補償。而對於某些受到國家公權力“過度限制”、遭受“特別犧牲”之財產權人而言，儘管其財產權在形式上沒有被國家公權力“剝奪”，但其效果與財產權被“剝奪”並無二致。對此，如果立法不對這些遭受“特別犧牲”的當事人給予公平、合理之補償作出相應的規定，亦就難以契合財產權“價值保障”之理念。克服上述弊端的理性選擇是：在我國將來的行政法典編纂中引入財產權“準徵收”。這不僅是財產權“存續保障”理念的要求，更是財產權“價值保障”理念的體現。因此，我國行政法典引入財產權“準徵收”，乃是從法思想層面提升我國公益徵收規範先進性的體現。 

 （二）法體系：提升行政法典中財產權公益徵收規範的科學性 

 不容置疑，體系是法典理性化、科學化之標誌，部門法之間、部門法內部規範之間，均是存在某種內在關聯的。換言之，自法體系角度而言，不同部門法規範之間以及部門法內部規範之間並非零零散散、雜亂無章的存在，而是自成一體、存在某種內在的邏輯脈絡。這是“法體系效應度”理論的內在訴求。實際上，體系化一直以來都被視為大陸法系法學科建構的基本標誌。在大陸法系的法學家看來，體系化不僅被視為法學科得以理性與科學之存在的象徵，還是維護法秩序的安定與正義最為根本的手段。一般而言，當我們在評價某一部門法制度設計和規範配置是否合理、科學時，“體系效應度”就成為一項重要的考量指標。“體系效應度”越高，則說明該部門法規範的邏輯脈絡越清晰、明確，法體系內部秩序化程度就越高；相反，則說明該部門法規範的邏輯脈絡關聯度低下，法體系內部秩序化程度較差。是故，當我們在研判某一法律制度，追求該制度在實定法上的妥當定位時，不能僅僅停留在該制度內部之結構的調整、修正或升級層面，而應該放寬視野，從更為宏觀的法體系效應角度加以充分考量，審思該制度與其他制度之間的內在關聯。唯有如此，方可透視其內在的邏輯脈絡，進而能夠從系統性、整體性的視角妥當地表達該制度的規範樣態。 

 自公私法兩大體系來看，我國公益徵收立法規範既散見於公法性體系中，也散見於私法性體系中。無論是公法性的公益徵收規範，還是私法性的公益徵收規範，均是公益徵收法律制度不可或缺的重要內容。總體而言，公法性的公益徵收規範偏重於限制公權力；私法性的公益徵收規範偏重於保護私權利。二者相互合作，共同規制著公益徵收法律制度的實踐運行。按理講，我國公益徵收法律制度的修改、變動或升級，亦應該在這兩大體系內，根據不同法域屬性的要求，進行有針對性的自我調整。但需要指出的是，根據上述所講的“法體系效應度”理論，這種內部自我調整式的修改還需要遵循不同規範之間的協調原則，以此滿足邏輯脈絡相統一之要求。不過，遺憾的是，當下我國學界圍繞公益徵收制度修改的諸多法理探討，對“體系效應度”理論的關注並不夠，其中一個典型事例是：忽視財產權“準徵收”法律制度的建設。鑑於此，為從法體系層面提升我國財產權公益徵收規範的科學性，亟需要在將來我國行政法典編纂過程中設置財產權“準徵收”制度。唯有如此，方可實現其體系效應的最大化目標。 

 其一，我國行政法典明定財產權“準徵收”，是行政法典進一步落實憲法理念、原則、內容的實質訴求，進而能夠提升憲法和行政法典在財產權公益徵收規範設置上的體系化效應。部門法與憲法之間的關係究竟如何定位，一直是法學界研判的重大基礎性議題。當下無論是民商法、刑法、行政法還是其他部門法，均圍繞其與憲法之間的關係定位問題展開了大量的法理探討。這不僅是中國特色社會主義法律體系科學架構的現實需要，更是新時代憲法價值實現、部門法制度理性化構造的本質要求。從一定意義上講，只有釐清憲法與部門法二者之間的關係，方可在整個法律體系框架內妥當定位具體的法律制度。實際上，無論是從事實層面還是從價值層面，我們要想獲得對某一法律制度的準確認知，進而在此基礎之上實現其妥當適用的目標，終究離不開對憲法與部門法二者關係的準確把握。 

 總體而論，目前學理上圍繞憲法與部門法二者關係的認識，大致可概括為三類：一是“部門法是憲法的具體化”；二是“部門法的合憲性解釋”；三是“部門法的合憲性審查”。顯然，上述三種關係層層遞進，即既然部門法是對憲法理念、原則和內容的具體化，或者說，是憲法理念、原則和內容層層下沉的體現，那麼部門法中的規範在理解上如有爭議或者在解釋上存在多種可能性時，選擇最符合憲法理念、原則和內容的解釋方案無疑是最為合理的，此即“部門法的合憲性解釋”的實質要義；此外，如果部門法中的規範與憲法的理念、原則和內容相沖突，則需要按照“部門法的合憲性審查”原則來處理。由此而言，不論是“部門法的合憲性解釋”，還是“部門法的合憲性審查”，均是“部門法是憲法具體化”這一基本要義的邏輯使然。可以說，上述三種關係，其內在脈絡一目瞭然。其中，“部門法是憲法的具體化”這一命題乃是部門法與憲法之間最為基礎性的關係，其它的關係均是派生於這一命題。 

 循此邏輯，在我國將來的行政法典編纂過程中，引入財產權“準徵收”，形成現代財產權公益徵收二元模式：傳統“剝奪”型公益徵收模式和現代“過度限制”型的“準徵收”模式，不僅是順應情勢變遷、積極回應現實訴求的時代需要，更是行政法典進一步落實憲法“財產權保障”理念、原則和內容的客觀需要。唯有如此，方能提升憲法和行政法典在財產權公益徵收規範設置上的體系化效應。實際上，部門法是憲法的具體化，這種具體化乃是一項永續的作業。部門法制度的嵌入、更新或者細化乃是這種具體化的實質體現，進而在此基礎之上推動憲法規範的內涵從抽象走向具體、從靜止走向動態。當然，在此過程中，憲法的價值、理念和內容等要素得以不同程度地實現。故而，從這個意義上講，憲法的發展離不開部門法的推動；而憲法的發展亦會進一步推動部門法的發展；部門法與憲法乃是在相互推動中共同發展的。 

 其二，我國行政法典明定財產權“準徵收”，是行政法典與其它部門法之間保持體系化和諧的內在訴求，進而能夠提升行政法典和其它部門法之間在財產權公益徵收規範設置上的體系化效應。就一項制度的法體系效應而言，除需要從部門法與憲法之間的關係出發加以研判外，還需要從部門法與部門法之間的關係出發加以認真考量。自法理角度觀之，任何部門法均有其獨特的調整對象。法律調整對象是法律存在和劃分的根據，只有客觀存在某種社會關係需要某種法律去調整時，該法律才有存在的根據。故而法律的調整對象是法律“生死存亡”的重大問題。社會關係的複雜性、多樣性和變動性，使得法律的調整對象不可能整齊劃一而具有同質性。落入到不同部門法調整範疇的社會關係——調整對象，勢必會具有異質性的面向。是故，部門法與部門法之間的區別亦就主要體現在調整對象的差異上。不過，需要指出的是，儘管不同部門法規範之間存在諸多的區別，但亦同樣存在內在的關聯性。這種關聯性為我們研判某項具體法律制度的體系效應提供了可行性。就其緣由而言，主要在於：同一社會關係可能落入不同部門法來調整，致使不同部門法共同擔負著某一社會關係調整的任務。在這一背景下，雖然不同部門法在規制同一社會關係時存在任務分工上的差異，但為保障規制目標的順利實現，保持各自規範之間內在的關聯性，達到體系效應上的最大化目標亦就成為立法首當其衝需要認真對待的議題。 

 實際上，自立法論而言，如果立法者在進行部門法立法時，不考慮部門法與部門法之間的關聯性——體系效應，而純粹在各自部門法內部封閉式作業的話，那麼從整體來看，部門法與部門法之間的規範配置勢必會產生諸多的矛盾和衝突，進而阻卻“法體系效應度”的最大化實現，更遑論法體系內部的秩序化、和諧化目標之達成。對此，有德國學者旗幟鮮明地指出，“法學上的體系思考，雖然並非是將某種價值或價值位階予以絕對固化，但還是希望藉由體系化來維續法秩序的基礎標準的穩定性或持續性。”如前所述，當下在我國自然資源保護、土地資源管理、生態環境保護以及城鄉規劃等領域的實定法文本中，存在大量公權力對私有財產權限制的規定。從這些規範的結構來看，有的明文規定了須對受限財產權人給予補償；有的並沒有明定補償，而僅強調國家公權力有權對私有財產權進行限制。由此而來的問題是，國家公權力對私有財產權的限制，究竟在何種情形下須對受限財產權人給予補償呢？顯然，如果立法不對這一問題進行妥當回答，不僅不利於規範公權力、保障私權利這一基本理念的實現，而且勢必會使得現行實定法中關涉公權力對私有財產權限制的規範配置樣態相互矛盾，進而破壞了法體系上的和諧性、秩序性。鑑於這一背景，為實現法體系上的一致性目標，在我國將來編纂的行政法典中設置財產權“準徵收”規範體系，並明定國家公權力對私有財產權進行何種限制方可給予補償，無疑是化解上述困惑，助推實定法規範的科學化、體系化的內在需要。 

 其三，我國行政法典明定財產權“準徵收”，是行政法典內部規範之間追尋其內在脈絡、實現其邏輯上自洽的需要，進而能夠提升行政法典在財產權公益徵收規範設置上的體系化效應。將財產權“準徵收”導入我國行政法典，是否有助於行政法典規範之間邏輯自洽目標的實現，或者說，是否有助於提升行政法典內部規範之間的體系化效應？對此，在筆者看來，答案是肯定的。首先，許多部門行政法內部關涉國家公權力對私有財產權限制的規範類型諸多、形態多樣，尤其是有的規範結構明定了補償之情形；而有的規範結構並未明定補償之情形。此類現象的不斷增加，勢必會破壞法的體系效應之實現。為克服這一弊端，在行政法典中引入財產權“準徵收”，明定國家公權力對私有財產權的何種限制程度方可給予補償，以此可提高部門行政法內部規範的體系化效應。實際上，在筆者看來，我國行政法典明定財產權“準徵收”的一個最為重要的價值是：為國家公權力對私有財產權限制的規範配置和制度設計提供科學的理論指導；其次，行政法典設置財產權“準徵收”，亦就意味著實定法在原來傳統公益徵收模式的基礎上新增了“準徵收”這一現代公益徵收模式。這無疑豐富了公益徵收的類型，進而細化了現有的公益徵收規範結構體系，提高了規範的體系化效應。 

 （三）法技術：能夠藉由現行規範技術成功導入財產權“準徵收” 

 從當下我國的法學研究範式看，解釋論構成了當下法學研究範式的一道靚麗風景線，甚至被學者們稱為當下法學研究範式轉型的標誌和衡量標準。究其緣由，恰如有學者所言，“在體系後時代，在中國特色的法律體系已形成的背景下，轉變傳統的‘立法中心主義’研究範式，立足於中國語境，對現行的法律規範進行解釋，以解決司法實踐需求與立法供給二者之間的張力，應成為法學研究的重心。”客觀而言，在當下我國法學研究範式轉型的大背景下，轉變傳統的以立法論為中心的研究範式，面向司法實踐訴求，重視對現行立法文本進行教義學分析的解釋論研究，不僅是法學研究範式順應社會情勢變遷的需要，更是中國特色法律體系形成後的必然要求。實際上，法律規範是藉助於語言這一載體而公之於眾的，但語言自身的不確定性、模糊性以及多義性等特徵，勢必會影響法律規則自身內涵和外延的確定性。故而，藉助於解釋論範式，釋明規則的邊界和射程，從而實現其內涵和外延的確定性，以此實現法律準確適用這一目標，最終達到定紛止爭的效果，相對於不斷修法、立法的立法論範式而言，更具有妥當性。 

 但是，辯證說來任何方法都是利弊共存的。進言之，基於功能限度的原理，任何一種法學研究範式，其功能都是有限度的，過分誇大或者貶低某一方法的功能，並非理性的選擇。在筆者看來，我們究竟採用立法論還是解釋論的研究範式，應視具體的研究對象而定。質言之，根據研究對象自身的屬性來選擇妥當的研究方法，而非一味地追求時髦，對應作立法論或者解釋論研究的對象，顛倒過來，偏作解釋論或者立法論的研究。一般而言，如果某一研究對象，立法上尚未予以體系化展開，窮盡現有的解釋方法，亦無法得以釋明的話，那麼，運用立法論研究範式，建議將來立法或者修法對這一問題予以規制實屬必要；相反，如果某一研究對象，在現行的實定法層面，於形式維度，雖然難以直接、明確地找到其相應的規範表達，但藉助於解釋論範式，經過相應的法教義學分析，即可得以釋明的話，那麼此時就無須運用立法論來倡導將來立法、修法處理之。回到本文所研判的議題，就財產權“準徵收”的落地方式而言，綜合考量，以“立法論”方式處理較為妥當。其理由如下：